作者：路伟国 律师 广东广和律师事务所 于二 00 四年三月二十一日
《基层法律服务所管理办法》自 2000 年 3 月 31 日正式出台后，法律服务所象雨后春笋一样得到了蓬勃发展。对国家的法制建设、稳定社会起到了积极的作用。但由于《基层法律服务所管理办法》的不健全、法律服务所运作的不规范、有关部门对其监管不力，造成了法律服务市场管理混乱。已经严重的制约了律师业务的发展，涣散了律师队伍的建设与发展。已经出现了律师不办律师事务所，却办法律服务所。律师不到律师事务所工作，却到法律服务所打工的怪现象。这种势头如得不到控制和调整，其负面作用极大。
一、 法律服务所门槛低，律师事务所门槛高。
执业门槛的高低是导致法律服务市场管理混乱的根源之一。 2000 年 3 月颁布的《基层法律服务所管理办法》第二条规定高中毕业以上的人就可以参加报考条件；《律师法》规定具有法律本科学历才可以参加报考。可见，法律服务工作者只要具有高中水平就可以了，而律师必须是法律本科生。法律服务工作者进入法律服务市场的门槛低，却能承办同律师除刑案以外的所有案件。
1985 年 4 月 11 日司法部颁布《关于区、乡、镇法律服务所不能直接办理公证的通知》， “ 法律服务所办理的律师辅助性工作是指，联系、介绍律师业务，以及协助法律顾问处办理代书、法律咨询、为乡镇企业、专业户、经济联合体担任法律顾问等一部分律师业务，但不能担任刑事案件辩护人。公证的辅助性工作是指：宣传公证基本常识，联系、介绍公证事项，代当事人起草申请公证的文书，协助了解经过公证的经济合同履行情况以及公证处委托办理的其他有关公证的具体事务，如送达公证文书等，但不得直接办理公证。 ” 《基层法律服务所管理办法》第三条规定： “ 基层法律服务所依照司法部规定的业务范围和执业要求，面向基层的政府机关、群众自治组织、企业事业单位、社会团体和承包经营户、个体工商户、合伙组织以及公民提供法律服务，维护当事人的合法权益，维护法律的正确实施，促进社会稳定、经济发展和法制建设。 ” 这个规定对律师辅助性工作并没有界定清楚，事实上，法律服务工作者除不办理刑事案件及公证业务外，其它业务都可以做。
这种状况，导致法律服务所人员与律师争强案源，竟相压价。在办案业务上，大多数律师又都不愿意办理刑事案件，因为刑法 306 条专门规定了律师伪证罪。这种高中水平就可以进入法律服务市场的门槛，导致了法律服务所从业人员复杂，鱼目混珠，素质参差不齐。一些素质较低的法律服务所工作人员经常打着律师的旗号在当事人面前招摇撞骗。同时也有一些律师执业思想不端正，看到法律服务所的人与法官搞不正当关系，自己也去搞。更有甚者，北京某律师事务所律师霍某给法官写信，要求法官给介绍案源并与法官提成。实际上，法律服务所的一些恶名、骂名也都由律师承担；败坏了律师在人民群众中的威信。现在，已经出现了一种怪现象，律师到法律服务所去打工，律师不办律师所，却办法律服务所的怪现象。 3 月 23 日，司法部发布《律师和律师事务所违法行为处罚办法》，列举了律师的 21 种违法行为。提出对律师队伍进行整顿，规定 2004 年是规范律师事务所内部管理和律师执业行为的一年，说明国家已经重视了规范法律服务市场。这对推动正规的律师队伍建设有着积极的作用。
二、 法律服务所开办条件低，是导致法律服务市场混乱的根源之二。
《律师法》规定：设立合伙律师事务所应当具备下列条件： “ ３名以上的合伙人，具有律师资格并执业三年以上 ” 。《基层法律服务所管理办法》规定 ： “ 有三名以上符合司法部规定条件（即取得基层法律服务工作者执业资格及职业证）、能够专职从业的基层法律服务工作者。 ” 可见，基层法律服务所管理办法对开办人的基本条件没有明确规定。事实上，持有法律服务工作证的人员复杂，鱼目混珠。各基层开办单位有时接受开办人的蝇头小利或承诺给予的好处，或者为了完成政府、司法局交办的业务，对开办人的素质不做审查，滥竽充数，谁都可以自封主任成立一家法律服务所，使法律服务所处于泛滥状态。 〈基层法律服务所管理办法〉第七条规定： “ 设立基层法律服务所，应当以农村的乡镇行政区划为单位设立；根据需要也可以以城市的街道行政区划为单位设立，但在一个街道行政区划内只能设立一个法律服务所。 ”
据笔者调查，北方的一个不足十万居民的小县城，有律师事务所四家，法律服务所有十一家。四个街道法律服务所，两个乡法律服务所，两个镇法律服务所，两个区法律服务所，一个市法律服务所。有的法律服务所实际只有一、二人，其他人员为虚数，他们在街道、乡上、镇上、区上，交点费用，在法院对面或附近租间办公室，招收法院院长的儿子、检察长的姑娘、公安局长的小舅子到法律服务所工作。挂上法律服务所的牌子就开张了。然后，到处拉关系，炫耀自己和法院院长、区长、市长有什麽什麽关系，骗取不明真相的百姓来打官司，骗取不明真相的企业聘请其为法律顾问。他们在这个不足十万居民的小县城里，那里有他们搞不定的事情哪！真是八仙过海，各显齐能。再看那几家律师事务所，惨淡经营，有的律师干脆转行考取国家公务员，到政府工作去了；有的干脆去法律服务所打工，有的律师事务所整体转为法律援助律师所，挣国家薪金去了。
这种现象，不仅小城市有，在全国各地的大城市也都有，笔者曾走访过哈尔滨、大连、北京、青岛等大城市，只不过是严重程度不同罢了。比如，在青岛市有法律服务所和律师事务所 300 家左右，各占 50% 的比例。据笔者了解，在我们深圳市，也有多家法律服务所，而且还有多家法律服务所正在筹建之中。这些法律服务所的工作人员虽然还没有对深圳律师的业务构成威胁，但也开始有律师到法律服务所去打工了。这种势头如得不到控制和调整，法律服务所的不规范操作将直接冲击中国律师业的发展，使律师事业停滞不前，并有萎缩的趋势，这决不是危言耸听。
三、《基层法律服务所管理办法》的不完善与《律师法》的冲突。是导致法律服务市场混乱的根源之三。
《律师法》第三十六条规定： “ 曾担任法官、检察官的律师，从人民法院、人民检察院离任后两年内，不得担任诉讼代理人或者辩护人 ” 。《基层法律服务工作者管理办法》第四十一条规定： “ 曾担任法官的基层法律服务工作者，在离任后二年内不得担任原任职法院审理的诉讼案件的代理人。 ” 两者相比较，法律比条例更为严格一些。法官不在原任职法院担任诉讼代理人就可以了，没有时间限制，实际上，法官开办的法律服务所，他本人不办理案件，他在幕后指使、活动完全是可以的。实际上是绕过了《律师法》的相应规定，是他们另外从事法律服务工作的一条绿色通道。一部法律说两年内不准执业，一部条例没有时间限制，产生了法律上的漏洞。这样，不能使法律服务市场得到公平的竞争，不能杜绝腐败的产生，使《律师法》的相应规定成为一纸空文。《基层法律服务工作者管理办法》第八条规定： “ 高等院校法学本科以上学历的；大专以上学历，从事审判、检察业务，司法行政业务工作或者人大、政府法制工作已满五年的。可以申请按考核程序取得基层法律服务工作者执业资格 ” 。 “ 具备律师资格、公证员资格或者企业法律顾问资格的人员，也可以申请从事基层法律服务工作。 ”
现在，有的法院在法官还没有离任时就规定，对工作满五年以上的，经本人申请就颁发给了法律服务工作者资格证；有的司法部门为了定岗定编，将富裕人员分流到法律服务所，通过手中的权利为他们搞到法律服务工作者证；更有甚者，直接通过不正当关系搞到。笔者了解到一些在法院、政府法制办工作的人员，他们都乐之陶陶，互相奔走相告。这回我不用考律师资格了，我们都有法律服务工作者资格证了，等退休了，找一家法律服务所去工作，还能有一份收入。 “ 考律师遭那个罪！办刑案还有风险！嘿，这多好啊！ ”
可以看出，将来公检法人员报考律师的人越来越少了。 现在，取得法律服务工作者资格证的公检法司离退休人员，由于《基层法律服务所管理办法》没有象《律师法》那样，有两年内不得从事法律服务工作的规定。他们可以随时进入法律服务所工作，而且法律服务所也非常欢迎他们来。第一，他们有案源，第二，他们与公检法有一定的社会关系。 实际上，公检法人员的素质还是很高的，大多数的人看不惯那些自封主任的人，要求他们回原公检法部门拉动案源、为案件的胜诉活动关系，他们工作一年半载左右便辞职回家。但也有一些人经不住利益上的诱惑，从事一些违反执业道德的活动。同时，又有新的公检法人员加入。如此的恶性循环，搅乱了法律服务市场，产生了腐败。 四、法律服务工作者办案无地域上、标的额上的限制，与律师争抢案源，是导致法律服务市场混乱的根源之四。一个街道法律服务工作者可以在全市范围内办案，标的额从几万元到几百万、甚至千万元。他们可以把价格压在地板上，也可以把价格叫到天花板上，他们可以包打官司，可以上天，可以入地，无所不能。律师黯然失色，有几个当事人不愿意去找能打赢官司的人哪！律师的收入下降了，前面讲的那个北方小城市，法律服务工作者的收入是律师的三倍。据说，深圳市龙岗区司法局去年在龙岗区端掉的（黑律师）周立太律师所，周立太本人就是内地一家法律服务所的，他在龙岗区盘踞的几年里，外欠款就有五、六百万元。整个法律服务市场，再加上黑律师的猖狂，使一部分律师失去了心理平衡。北京律师霍某情急之下给法官写信求助案源，也说明了法律服务市场的混乱状态。
众所周知，案源是律师得以生存和发展的命脉，有些律师没有案件做，吃不饱，并不是因为律师多了，而是因为法律服务市场的恶性竞争，新华社 2004 年 3 月 23 日电： “ 我国 206 个县没有律师， 13 亿人口中只有 102 万名执业律师， 1 万人里不到一名。 ” 这说明我国是急需律师人才的。五、如何做到优势互补？ 诚然，法律服务工作者是法律服务的生力军，也是律师的后备力量。对其规范，两者取长补短，将会对国家的法制建设起着积极的作用。 1985 年 4 月 11 日司法部颁布《关于区、乡、镇法律服务所不能直接办理公证的通知》，按时间计算以已近 20 年了。那时，国家刚刚开始搞各种体制的改革，现在，各种经济体制并存，法律服务市场已经发生了巨大的变化，司法部应当进一步明确基层法律服务所的设置及法律服务工作者的业务范围、执业地域。
笔者建议： 1 、法律服务工作者的办案范围应受到地域上的限制，受到标的额上的限制，受到案件性质上的限制。街道的法律服务所应当在街道范围内服务，乡、镇、区、市的法律服务所应当在乡、镇、区、市的辖区内服务。并按照其行政区划的大小确定受案标的额和受案性质。比如：街道法律服务所只能代理婚姻家庭纠纷、小额的债权债务案件。 2 、取消法律服务工作者的单独考试，在司法考试录取分数以下的一定分数范围内录取。 2000 年起国家将律师资格考试改革为司法职业人员考试，法律服务所的人员也是从事司法工作的，没有必要另行安排考试，可以按照其报考条件直接参加，在录取比例上，在律师的录取分数线以下一定分数线内进行录取；对达到律师录取分数线的人员，可以保留其分数，待其符合律师资格报考条件时，可授予律师资格。这样，使法律服务所人员成为进入律师所的前置程序。 3 、由司法部制定公检法司离退休人员免试取得法律服务工作者的条件及从业要求。提高从事法律服务工作者的条件，必须具有法律大专毕业者才能报考。限制公检法司人员在离退休一定时间内或原离任法院从事代理活动。 4 、修订《基层法律服务所管理办法》、《基层法律服务工作者管理办法》。